一、政府产业基金发展配景与近况政府产业基金是由政府出资，蛊惑社会成本合营，专科投资机构经管，成立具有公益性、商场性、以支持新兴产业发展为目的的投资基金。政府产业基金是财政经管样貌中新轨制花式，本质是通过指令金融成本和社会成本的组合注入到实体经济中，从而维持科技立异型企业或战术新兴产业的发展，优化产业结构，增强政府对产业发展的宏不雅调控身手。政府产业基金最早不错回顾到2002年，经过十几年的发展，已成为中国私募基金的一种遑急组成花式。我国政府产业基金发展梗概分离为三个阶段：萌芽阶段（2002-2006年），快速发展阶段（2007-2013年），爆发式增长阶段（2014年于今）。阐发投中盘考院统计数据：隔断2019年上半年，寰宇共成立1311支政府产业基金，自己总范围达到19694亿元，子母基金群总范围约为82271亿元。从基金地域踱步看，华东地区累计成立581支政府指令基金，基金自己总范围达7106亿元，数目和范围均居寰宇首位。从基金级次看，市级政府指令基金数目悉数675支，占比51.49%；基金总范围为8693.14亿元，占比44.14%。从基金包摄省份看，基金数目名次前三的省份为广东、江苏、山东三省，总范围名次前三的为北京、广东、江苏三省。从寰宇层面上看，安徽手脚寰宇较早设立政府产业基金模式的省份具有一定代表性。2014年以来，安徽先后设立中小企业发展基金、高新产业基金、皖江产业发展基金等政府产业基金，2017年下半年，安徽省对政府产业基金作念出战术退换，启动升级省级股权基金体系建树，绸缪总范围670亿元，由安徽省投资集团、国元集团和华安证券等省属企业开展基金组建、团队搭建、资金召募等管事。二、政府产业基金独到风险及发扬花式产业基金既是一种融经验式，亦然一种金融家具，其风险与其自己性质是相伴而生，并原原本本连合于基金整个这个词运作过程。各级政府发起设立产业投资基金，其投资主体、投资标的和运作样貌等兼具“商场”和“政府”特征，除在募投管退等设施存在商场风险等共性风险外，由于基金政策主导性和非王人备商场化运作，还存在一些独到风险，本文重心就独到风险作念一定梳理分析。（一）贪图发展同质化风险比年来，各级政府产业基金均将目的锁定在信息通讯时间、高端装备、新能源等战术性新兴产业，很少有投资于传统制造业领域的产业基金，基金同质化、碎屑化称心隆起，未形成政策协力。加之部分地方根蒂不具备发展战术性新兴产业的基础条件，客不雅上变成基金募资难或投资慢。举例：为了责罚“缺芯少屏”的问题，中央政府层面成立国度集成电路产业投资基金，地方政府和国资平台纷纷组建肖似功能产业投资基金，由于窒碍统筹贪图，无数基金都是各自动手、体系分散，且存在区域壁垒。据统计，截止2019年6月30日，照旧成立或文告设立的地方集成电路产业发展基金的目的范围共计已达3000亿元。（二）财政承受身手不足风险各地用于政府产业基金出资的财政资金主要着手于竞争性领域财政专项资金清理、部分存量资金改进周转、巨匠财政预算安排和基金投资收益等。跟着各地财政收入增长乏力，民生开销压力加大，安排预算增量资金愈发困难，而存量资金结构退换难度较大，原有的可专揽财政性资金基本合并纳入现存基金池，将来进一步作念大基金范围，可能窒碍可靠财力撑持。2020年2月，财政部发布了《对于加强政府投资基金经管提升财政出资效益的奉告》，在募资层面强调四点要求：对财政出资设立基金或注资须严格审核；设立基金要充分议论财政承受身手，合理信服基金范围和投资范围；年度预算中，未足额保险“三保”、债务付息等必保开销的，不得安排资金新设基金；预算履行中收回的千里淀资金安排等。（三）悖离政策目的风险政府产业基金肩负着服求实体经济，指令训诫产业的政策管事，盈利不手脚主要目的。但试验运作过程中，由于商场化经管机构选聘不妥，产业训诫和导入身手不足，主管部门监督敛迹不到位，较易出现悖离政策目的的风险。一是投资策略朦拢，以套利投契为目的。好多政府产业基金接受“契机型”投资策略，通过一、二级商场博取差价进行套利，不仅够不上对实体产业发展的维持，反而影响金融商场的持重。二是投资标的出现偏差，投资项目质地不高。一些战术性新兴产业基金、创业投资基金等的投资项目与原有基金设立批复投向不符，有的以致投向国度政策限制的行业和领域，不相宜政府政策预期，以致资金安全性也得不到保险。三是投资进程滞后，财政资金结存。由于地区间经济发展水平相反，项目踱步不平衡，部分政府产业基金可投项目有限，有的经管机制不完善、项目方案经由冗长，基金投资效率偏低，资金千里睡问题隆起，无法潜入对社会成本的撬动作用，一些政府产业基金在窒碍可投项目的逆境下，把资金转作生意银行的依期进款，丧失基金政策功能。四是经管机构专科性不足，基金运作效率低。政府产业基金组建经管团队由于专科度不高、教养不足，导致基金募投发扬欠安，最终难以达到基金设立政策初志。（四）基金经管东谈主违章套利风险部分政府产业基金由于未建立科学的基金经管东谈主商场化选聘机制，或对基金经管东谈主窒碍灵验敛迹，基金经管东谈主取得政府产业基金经管经验后，丧失契约精神，利用投资者与自己之间高度的信息不对称，以及基金公约条件破绽，违章套利，主要发扬为：一是虚增投资进程。无数政府产业基金接受经管费支付与投资进程挂钩，基金经管东谈主套取基金经管费，径直或变重迭过“明股实债”的样貌，将资金以固定通知花式为企业提供短期资金拆借，看似完成了投资进程，实则项目投天禀量不高。二是社会化募资虚假。基金经管东谈主为了取得政府产业基金经管权，完成事前募资首肯，引入伪善LP,LP资金进来后，再找一家LP关联企业以梗概出资份额资金返投，资金回流使募资和投资方针虚增。三是利用关联来回运送利益。在政府产业基金试验运作过程中，基金经管东谈主利用举高投资项目估值，况且通过老股转让样貌，安排我方在管其它经管基金接盘，项目胜仗退出的同期提升基金收益率，最终为基金经管东谈主获取逾额收益创造条件。（五）监管合规风险政府产业基金参加范围大，资金流向嵌套层级多，商场化操作模式复杂，受法律轨则监管及敛迹性强。尽头是政府及国有基金的运营，需要空洞议论证监会对私募基金监管要求、财政部和发改委对政府基金的监管要求、国资委和财政部对国有企业的监管要求，跟着《私募投资基金监督经管暂行意见》《政府投资基金暂行经管意见》《政府出金钱业投资基金经管暂行意见》等行政轨则的出台，部分政府产业基金业务行径赫然存在监管合规风险：在基金设立设施，未履行登记备案挨次，东谈主员不具备从业天禀；在募资设施，对不同出资者进行优先-劣后的结构化安排，财政资金手脚劣后级为社会资金提供风险赔偿或保证收益，以致多层嵌套，使政府产业基金异化为事实上的债务融资平台；在投资设施，部分基金通过公约安排，将资金假贷行径混同于股权投资行径。（六）项目退出机制不畅风险现在，政府产业基金的退出样貌与商场化基金基本同样，主要包括份额转让、股权转让、回购、并购、挂牌、IPO等花式，一方面，诚然IPO退出粗略得回较高收益，但IPO是一个颠倒不信服的退出渠谈，数目无边的政府基金偏执子基金，王人备生机通过IPO或并购退出并不现实，这种矛盾更为隆起。另一方面，被投企业在融资方案过程中，因自己筹画经管身手、外部商场等成分导致项目筹画不善，从尔后期难以杀青资金兑付。同期由于政府产业基金国有属性，产权来回挨次需要接受32命令监管，退出效率和合规性上存在一定随和。（七）从业东谈主员廉政风险由于地方政府对产业基金的试验限度，加上政府产业基金的内限度度不完善，可能会变成国企从业东谈主员掌捏权力但窒碍敛迹的称心，进而生息衰落，变成国有金钱流失。三、政府产业基金风险主要成因分析（一）政府统筹贪图力度不足，基金功能定位交叉重叠2010年，国务院发布《对于加速训诫和发展战术性新兴产业的决定》以来，政府产业基金设立主体逐渐从省级向地市、区级延长，踱时事域逐渐从经济发达地区向中西部地区扩张，政府产业基金呈现井喷式增长。尽头是2015年，国务院设立国度新兴产业创业投资指令基金和国度中小企业发展基金，科技部、财政部设立国度科技恶果转动指令基金，在中央示范、政策倒逼等成分下，部分地区未对产业基金投资布局、功能定位作出科学合理贪图论证情况下，加速设立多样技俩的产业指令基金，一些诱发基金风险问题随之娇傲。一是基金政策目的交叉重叠，基金布局疏密不均，热点行业领域扎堆设立基金，资金使用分散、可投项目储备不足。二是经管分散，零落统筹和协同。财政部门、发改部门、科技部门各自主导设立了一批基金，部门之间莫得充分协同，不同基金之间存在功能定位同质化，径直导致财政性资金花消。（二）政府与商场界限难以厘清，存在多重目的随和政府产业基金是计划政府与商场的纽带，你中有我，我中有你，政府与商场的界限难以澄清，财政资金与社会资金两类属性资金存在风险承受力和盈利诉求的相反，导致政府产业基金存在多重目的随和。一是利益目的随和，政府为潜入指令作用和弥补商场失灵效果经常不以渔利为目的，而社会出资东谈主则要求得回财务通知，目的的错配很厚爱到两边的和洽，使得政府产业基金招募基金经管东谈主时，由于过多的限制条件和投资要求，难以蛊惑优秀的经管机构。一些经管身手一般的投资机构，由于厚爱到社会成本的认同，反而更有能源和关注参与政府产业基金经管，从而出现“劣币隔断良币”的称心。二是监管目的随和，政府产业基金需要接受证监、财政、审计等部门多头监管，证监部门辞谢基金借助通谈资金募资或“明股实债”样貌投资，财政部门要求基金多募快投，尽量放大资金杠杆和减少财政性资金结存，审计部门则对资金安全性和风控圭表建议更高要求。三是参加产出周期错配，政府但愿产业基金短期内高强度投资，杀青GDP、税收和服务等快速拉动，而产业指令训诫需要一定周期，成本功效开释需要一个过程，急于求成心态会变成基金投资短期化行径，以致对社会成本产生挤出效应或变成部分行业产能多余。（三）托福代理层多链长，留神逆向选拔媾和德失范难度大我国大部分省市的政府产业基金接受的是托福专科经管机构进行经管，托福代理链条较长，即“政府-母基金经管公司-投资子基金-投资项目司理-投资企业负责东谈主”。多重托福会产生三个问题：一是加大了基金投资风险，由于各方信息的不对称，子母基金经管机构领有相对信息上风，存在寻租的风险；二是多重托福需要支付多重托福经管费，加多基金的运作成本；三是为了留神被托福东谈主的谈德风险，每层托福代理关系都需要建立明确合理的激勉敛迹机制，王人备杀青较为困难。（四）基金运作模式尚欠老练，敛迹激勉机制不完善我国政府产业基金发展于今不足20年时期，其出资模式、组织花式、经管模式和投资模式等方面基本照搬西方私募基金，国内私募基金商场在监管体系、信用体系、法律体系方面老练度远不足西方国度，政府产业基金“正向激勉”和“负面敛迹”机制不健全，由此导致社会资金“不肯进”，基金“不肯投”和“不敢投”的问题未得到根蒂责罚。同期，难以落实基金运营主体包袱，导致基金过度追求生意性目的，政策性功能未灵验潜入，一朝基金经管东谈主出现谈德风险，违法违章成本过低。（五）从业军队教养身手不足，难以应答外部不信服性现在来看，商场化优质投资机构总量偏少，供需矛盾变成各地政府产业基金从业军队全体修养不高，一些财力困难的省市设立产业基金，“庙多僧少”的称心更为深广。一方面，在政府主管部门层面，基金经管的专科东谈主才缺失，径直影响了政府基金管事鼓吹的效率和质地。在母基金经管层面，由于政府产业基金多非商场环境下自觉设立，基金经管团队多由政府下属管事单元或国有企业抽调东谈主员组建，商场领路及专科身手深广较弱，与商场化投资机构对话身手不足。在子基金经管层面，除北上广深外，各地腹地化优质投资机构少，加上政府产业基金投资政策存在行业、区域和阶段等限制，基金投资开脱度受限，即便故意益让渡等激勉举措，头部私募机构与政府合营关注和意愿并不高，政府只可对有兴味与其合营的机构进行谈判，在商场化谈判中主动权和选拔余步不足。四、政府产业基金风险留神对策建议（一）优化基金贪图布局，建立动态退换机制各级政府要加强产业基金顶层设想和统筹贪图，制定政府指令基金发展的永恒贪图，充分议论政府财政资金维持的无间性前提下，更好潜入商场决定性作用，合理信服政府产业基金发展范围。一是建树财政出资比例限制。一般政府产业基金，财政出资比例可不特出30%，对于独到政策性功能基金，财政出资比例可不特出50%，充分带动社会出资。二是建议完善基金立项科学方案。对财政出资设立基金或注资须严格审核，纳入年度预算经管，基金出资较大的，应阐发基金投资进程分年安排。设立基金要充分议论财政承受身手，合理信服基金范围和投资范围。三是建议对低效基金实时实施清理。对尚未设立、资金投放进程慢、可由社会成本王人备商场化运作的基金，收回财政出资，不再按原绸缪增资，幸免财政资金千里淀。对于基金取得设立批复一年内未签署基金合资公约；已签署基金合资公约，但一年内未完成工商登记或首期资金未试验到位；基金完成首期试验出资后一年内未开展投资业务均不错手脚基金清理的圭表。四是建议鼓吹同类基金吞并整合。对于相宜政策意图，但投资标的、维持领域和用途同样或左近的基金，要给以吞并；对于包摄不同部门经管但投资标的、维持领域和用途同样或左近的基金，要给以整合。（二）完善基金运作模式，构建长效利益一致性机制LP与GP的利益一致是私募股权基金杀青盈利最大化的基础，亦然LP杀青自己利益最大化的根蒂保证，政府产业基金不错从GP出资额、经管费、LP权益保护、要道东谈主方面建树要道条件，最大限制责罚GP与其所经管的基金权责不对称、利益与风险不对称和信息不对称等潜在利益随和问题。一是在GP出资比例上，政府产业基金除商定财政或国有最率先资比例外，不错将GP出资比例妥贴提升为1.5%—2%，纯熟基金经管东谈主资金实力、偿债身手以及承管基金的衷心。二是在经管费支付样貌上，不错按投资进程支付经管费，同期，不错建树浮动费率，对于基金投向政策饱读动企业，提升经管费率。三是在LP权益保护上，建树“无瑕疵分离”条件，即在GP无紧要瑕疵，惟有LP丧失信心，有权提前暂停基金投资期。四是在要道东谈主方面，明确基金经管团队的中枢成员身死或离开基金时，允许基金提前收回出资、暂停投资或终结并清理。（三）搭开国资基金经管平台，强化政策诉求抒发机制政府产业基金运作单纯依靠商场化机构手脚GP，王人备让渡子基金投资经管权，不一定能保险产业基金政策诉求王人备杀青。杀青春联母基金管控穿透，增强政府资金出资东谈主发言权、主导权、选拔权，故意指令政府产业基金更好杀青政策意图。一是在子基金经管东谈主（GP）股权层面参控股，潜入法东谈主治理体系作用，让多方股东主体共同监督基金公司运营；二是在基金经管团队层面托福董事、监事、高等经管东谈主员等遑急职务，保证团队组成国有配景东谈主员比例，托福东谈主员通过参与项目投资方案，杀青对项目风险穿透把控。三是允许经管团队在基金经管公司按妥贴比例参股，原则上不特出10%，经管团队主要通过共享逾额收益杀青激勉，逾额收益共享比例原则不特出50%。（四）实行基金合同全周期经管，夯实契约化经管机制基金法律解说或公约是基金运营的根蒂范例和基本慑服，健全政府产业基金合同经管体系，是留神基金法律合规风险最灵验举措：一是杀青合同全过程闭环经管，政府产业基金出资参股子基金，必须对合同草拟、审核、签订、履行、变更、撤废、归档等设施严格管控。二是全面扩充基金制式合同，通过将合同内容圭表化和花式化，提升合同签订审核效率，爱戴合同条件的严肃性和刚性敛迹。三是依期开展合同风险复盘，实时发现合同条件和履行过程中潜在风险并作念补正和纠偏。（五）充分潜入“一票否决权”作用，健全违章关联来回纷扰机制在子基金投资方案中，无数地方政府或国有成本对项目投资仅保留合规性一票否决权，而对投资方案其它事项不作纷扰，为了充分潜入一票否决权对基金违章投资留神纷扰作用，建议托福专科修养和包袱心强的东谈主员担任权柄利用东谈主，并加强履职捕快，同期，制定一票否决事项清单，既保证权柄履行到位，又留神权柄滥用制约商场化方案效率。（六）健全基金风险准备金轨制，形成风险分管机制建议把风险准备金轨制手脚政府产业基金一项轨制性安排，杀青各方经管包袱的灵验系缚，形成风险合理分管机制。政府产业基金风险准备金轨制不错在子母基金分层建立，基金风险准备金资金不错从基金经管费和托管费中按一定比例计提，对于基金绩效评价品级较低、风险较为隆起的基金经管东谈主，不错提升风险准备金的计提比例。基金风险准备金专户存储、阻滞运作，可投资于银行进款、债券、理财等风险品级较低的金融家具，达到保值升值的作用。基金风险准备金主要用于弥补因政府产业基金经管东谈主或托管东谈主违法违章、违犯基金合同、操作跋扈等原因给基金变成的亏损。（七）优化基金考评体系，完善激勉敛迹机制建议进一步完善政府产业基金绩效考评体系，在政策目的、经济效益和经管遵守等方面进行全场合评价。政策目的方面，应在意评价资金的社会成本指令效应、投资种子期、创业期项目的范围和数目，及对产业标的的投资是否相宜相关贪图；经济效益方面，主淌若税收孝顺，基金投资通知等情况；经管遵守方面主淌若对项目合营企业筛选的范例性、审计整改实时灵验性、信息袒露的全面性以及里面限度方面的建树等。同期，建议将捕快隔断与将来的基金参加挂钩，对于绩效捕快隔断好的机构，加码基金出资，同期加大利益激勉，以此提升经管机构和经管东谈主员的积极性，提升政府指令基金运营效率。（八）加强基金运营信息公开袒露，扩充阳光监管机制信息公开是责罚基金运营分歧规，留神利益随和与利益运送，提升运营效率的灵验样貌，建议对政府产业基金两大部分信息公开袒露，一部分是子母基金经管机构信息：包含基本信息、治理信息、网站信息、财务管帐信息等;另一部分是子母基金运营信息：包括募资范围、投资范围、投资项目数、投资行业、地域和阶段退出项目等方针。主动、全面、实时、范例的开展政府产业基金运营信息袒露，一方面不错为外部监管提供数据撑持，同期故意于构建私募从业机构信用体系，留神劣币隔断良币，扶优限劣；另一方面，不错提升增强财政性资金和社会巨匠性资金动手透明度，保护征税东谈主知情权。着手：地方财政盘考. 2020,(12)北大中枢 作家：曹飞
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